這幾年關(guān)于專項債的爭論很多，尤其是專項債能不能跟PPP結(jié)合，有很多討論和觀點。財政部鄒佳怡副部長在2019年10月也表示，專項債與PPP結(jié)合，需要探索。

爭論一直沒有定論的原因，是由于專項債同時具有政府資金和債務(wù)資金兩重屬性。這兩重屬性具有天然的對立性，強調(diào)哪一重屬性，都可能否定另一重屬性。我們需要全面、理性地認(rèn)識專項債這兩個不同的屬性，在不同的經(jīng)濟形勢和發(fā)展環(huán)境中恰當(dāng)?shù)靥幚砗脙芍貙傩缘钠胶猓拍芨玫匕l(fā)揮專項債拉動經(jīng)濟的作用，同時理性地控制政府債務(wù)的風(fēng)險。

先來說說債務(wù)資金屬性。專項債是地方政府發(fā)行的債券，也就是地方政府舉借的債務(wù)，具有債務(wù)性資金屬性。地方政府作為專項債券的發(fā)行和償還主體，需要防范和控制債務(wù)風(fēng)險，尤其是2014年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)[2014]43號文件，要求嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險以來，更是絕不允許出現(xiàn)區(qū)域性系統(tǒng)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

我國在專項債風(fēng)險防控方面采取了以下措施：

全國專項債的發(fā)行總限額須經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，各省專項債發(fā)行額度由財政部按照各地債務(wù)風(fēng)險和可用財力等因素綜合擬定后須報國務(wù)院批準(zhǔn)。債務(wù)額度的控制從宏觀上確保了專項債負(fù)債水平的安全性和債務(wù)風(fēng)險的可控性。

在專項債風(fēng)險總體可控的前提下，政策進一步要求專項債資金使用必須對應(yīng)到具體項目，每一個使用專項債的項目必須是有一定收益但難以實現(xiàn)市場化合規(guī)融資的公益性項目，每一個項目的資金平衡方案、財務(wù)評估報告、法律意見書都要經(jīng)過省級財政部門審核通過，避免“大水漫灌”，做到精準(zhǔn)使用。

對項目撥付專項債資金的額度不得超出項目相應(yīng)收益水平，保證政府舉借的專項債有相匹配的政府性基金收益或?qū)ｍ検杖雭碓春蛢斶€能力，禁止用財政補貼作為專項債對應(yīng)的償還來源，杜絕償債來源空轉(zhuǎn)導(dǎo)致債務(wù)舉借規(guī)模和與實際償還能力脫鉤。

應(yīng)該說，專項債風(fēng)險的防控措施是全方位、多層次、系統(tǒng)性的，層層分解的多級防控體系，讓政府對債務(wù)風(fēng)險防控的力度和效果更加強大和有效。

另一方面，專項債資金使用具有政府資金性質(zhì)。通過發(fā)行專項債方式募集的資金全部繳入省級國庫，納入政府預(yù)算收入，通俗地講，這就是政府的錢。

專項債的使用由地方政府按照預(yù)算規(guī)定的科目和用途予以安排，專門用于解決有一定收益但難以實現(xiàn)商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項目投資。地方政府對項目專項債資金的安排，屬于“撥付”而不是轉(zhuǎn)貸性質(zhì)，這在財政部《關(guān)于印發(fā)地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法〉的通知》（財預(yù)[2016]155號）中有明確表述。

公益項目往往由政府委托企業(yè)實施，國發(fā)[2014]43號文件明確禁止企業(yè)為政府舉債，《政府投資條例》明確規(guī)定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)”，政府應(yīng)該為“有一定收益的公益性項目”中的公益屬性提供相應(yīng)的資金，以履行政府為社會提供公益性事業(yè)的責(zé)任。企業(yè)沒有提供公益事業(yè)的責(zé)任，其受托建設(shè)“有一定收益的公益性項目”中的公益屬性所需要的資金，應(yīng)該屬于政府責(zé)任，由政府提供相應(yīng)撥款。對企業(yè)而言，該資金來源于財稅收入還是專項債收入沒有區(qū)別，都是政府投資資金。政府將專項債資金撥付給項目公司，是基于其應(yīng)該承擔(dān)的公益事業(yè)提供責(zé)任。

作為專項債還款來源的政府性基金收入，是政府及其所屬部門根據(jù)法律、法規(guī)和國家有關(guān)文件規(guī)定，為支持某項公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，如散裝水泥專項資金收入、新型墻體材料專項基金收入、國有土地使用權(quán)出讓金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費收入、殘疾人就業(yè)保障金收入、政府住房基金收入、城市公用事業(yè)附加收入、國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、育林基金收入等；專項收入是指根據(jù)法律、法規(guī)以及國家有關(guān)文件規(guī)定，為了社會有關(guān)事業(yè)的發(fā)展、保護、治理而依法收取的用于特定用途的費用如教育費附加收入、排污費收入、水資源費收入、礦產(chǎn)資源補償費收入等。政府性基金和專項收入征收或收取的主體是地方政府，體現(xiàn)為政府的非稅收入，直接進入政府財政體系成為政府財政收入。專項債資金取得和償還的軌跡說明項目公司根本不具備舉借和償還專項債的資格。政府對項目公司撥款承擔(dān)項目公益屬性的資金提供，政府征收政府性基金用于專項債償還，進一步說明專項債使用時的政府資金性質(zhì)。

廳字[2019]33號文件允許將專項債資金作為符合條件的重大項目資本金，就是基于其政府資金屬性。對于項目公司而言，政府撥付的資金屬于政府投資不屬于債務(wù)性資金，自然滿足資本金的穿透要求。

專項債的債務(wù)資金屬性主要體現(xiàn)在資金取得方面，項目層面的約束和規(guī)制，是地方政府考慮債務(wù)償還能力和風(fēng)險管控，通過風(fēng)險分解、層層壓實的措施來實現(xiàn)風(fēng)險控制的可操作和可控制，是政府的風(fēng)險防控措施而已，在項目公司層面并非債務(wù)性資金。

專項債資金的政府投資屬性主要體現(xiàn)在使用方面，政府把通過發(fā)行專項債募集的資金撥付給相關(guān)企業(yè)，建設(shè)“有一定收益的公益性項目”，履行政府向社會提供公益事業(yè)的責(zé)任，承擔(dān)項目中公益屬性部分對應(yīng)的建設(shè)所需資金。對項目公司而言，用于公益性項目的專項債屬于政府投資。

專項債同時具有債務(wù)資金屬性和政府資金屬性，兩重屬性的對立統(tǒng)一取決于投資拉動經(jīng)濟和債務(wù)風(fēng)險防控的博弈，簡單地強調(diào)哪一重屬性都可能有失偏頗，二者的平衡更應(yīng)該服從社會經(jīng)濟大局。當(dāng)前中國面臨嚴(yán)峻的國際形勢和持續(xù)的疫情影響，國際貿(mào)易和國內(nèi)消費都受到嚴(yán)重沖擊，我們需要加強投資拉動經(jīng)濟的力度，在專項債多級防控體系保障風(fēng)險可控的大背景下，應(yīng)該為專項債在投資活動中發(fā)揮作用積極創(chuàng)造條件。

2019年11月，山東省財政廳、山東省發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布做好專項債發(fā)行及配套融資的實施文件，開始探索試行“PPP+專項債券”融資模式。2020年年初，山東鄒平市貨運鐵路專用線4.37億元專項債項目發(fā)行。

PPP項目使用政府資金，可以用于可行性缺口補貼、建設(shè)期補助或者資本金。專項債用于政府方資本金時，可以有效擴大政府出資能力，但要求政府方不能放棄在項目公司的分紅權(quán)，鑒于不能以政府補貼作為專項債的償還來源，資本金中專項債的比例不能高于政府性基金收入占項目總收入的比例。政府方以資本金方式投入時，政府對應(yīng)實現(xiàn)的政府性基金收益通過投資回報方式支付給項目公司，專項債部分按其在項目公司資本金比例分享該收益回到政府方。中間需要多次交納稅金，導(dǎo)致資金耗費和使用效率降低，這是將專項債用于資本金時需要考慮的因素。

專項債用作PPP項目的可行性缺口補貼或者建設(shè)期補助，不會涉及所實現(xiàn)的政府性基金收益在政府與項目公司間的轉(zhuǎn)移，資金使用效率相對較高。

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